Perché il Senato di Renzi non ci porta in Europa

Le riforme costituzionali proposte dal governo Renzi hanno suscitato un fortissimo dibattito. L’attacco più duro è arrivato dall’associazione Libertà e Giustizia, che ha promosso un appello, firmato da noti intellettuali di tendenza progressista, contro la svolta autoritaria. L’addio al Senato non è certo un vulnus alla democrazia italiana, ma la seconda camera autonomista, per competenze e composizione, appare un’altra unicità del nostro paese dopo una legge elettorale  così peculiare come l’Italicum.

IL SENATO DI RENZI – Matteo Renzi ha completato il suo progetto di riforme istituzionali del nostro paese. A poco più di due mesi e mezzo dall’incontro con Silvio Berlusconi, il nuovo leader del Partito Democratico, diventato nel frattempo presidente del Consiglio, ha prima ottenuto il sì della Camera dei Deputati alla nuova legge elettorale, e poi presentato un disegno di legge costituzionale che riscrive in modo rilevante la seconda parte della nostra legge fondamentale. Il punto più discusso, e controverso, è l’addio al Senato elettivo, e la sua trasformazione in una seconda camera subordinata alla Camera dei Deputati, che sarà l’unica assemblea col potere di dare l’avvio ai governi con il voto di fiducia, e competente sul bilancio. La nuova Camera delle Autonomie, che per stemperare un po’ le polemiche è stata ribattezzata in Senato delle Autonomie, è diventata oggetto di una sempre più furiosa battaglia mediatica. Il via alla tormenta è stato dato da un appello di Libertà e Giustizia, l’associazione guidata da Sandra Bonsanti e presieduta da Gustavo Zagrebelsky, che ha firmato un appello contro la svolta autoritaria promossa da Matteo Renzi insieme a Silvio Berlusconi. Un’accusa molto dura, che si basa sulla trasformazione in senso plebiscitario della nostra democrazia, con un rafforzamento del potere del presidente del Consiglio e la riduzione del potere di bilanciamento degli altri organismi istituzionali. La trasformazione del Senato in camera non più elettiva, con una composizione che prevede l’elezione indiretta di amministratori dei Comuni ed esponenti delle Regioni, a cui vengono ridotti i poteri dall’accentramento del nuovo Titolo V, unito ai ben 21 nominati dal presidente della Repubblica, ha suscitato dubbi, forse eccessivi ma certo legittimi, sul tradimento della volontà popolare.

IL SENATO DEI NON ELETTI – Il nuovo Senato delle Autonomie è un organismo dotato infatti di rilevanti poteri. Il più importante è la piena parità rispetto alla Camera dei Deputati in merito alle modifiche costituzionali. Oltre ai presidenti ed ai consiglieri regionali eletti, rappresentanti di un organismo dotato di potestà legislativo, benché limitato ancora di più rispetto ad oggi dal nuovo Titolo V, i sindaci, ovvero degli amministratori puri, e 21 persone scelte dal presidente della Repubblica per 7 anni potranno modificare la Costituzione come i deputati eletti per rappresentare il popolo italiano. Una lesione del principio della sovranità popolare piuttosto evidente, visto che la derivazione diretta  dall’elettorato non sarà più l’unico criterio per assegnare il diritto normativo più rilevante, la modifica della legge fondamentale della nostra società. Una scelta che rappresenta un’evidente forzatura rispetto ad una apparentemente più radicale abolizione sic et sempliciter dello stesso Senato, che determinerebbe paradossalmente meno problemi sotto questa prospettiva. Il Senato delle Autonomie avrà poi una significativa influenza in diversi ambiti legislativi, in particolare uno molto ampio anche se spesso poco dibattuto come la normativa europea. Una quota davvero ampia della nostra legislazione è infatti composto dal recepimento del nostro ordinamento delle direttive comunitarie. Norme introdotte già da un organismo legislativo non eletto come il Consiglio, composto dai rappresentanti dei governi, e che ora saranno ulteriormente sottoposte al vaglio di chi non si è sottoposto al voto dei cittadini per diventare legislatore, come sindaci e i 21 nominati dal capo dello Stato. Il Senato delle Autonomie concorrerà ad eleggere il presidente della Repubblica e i giudici della Corte Costituzionale, altri poteri che evidenziano il significativo peso della seconda camera tratteggiata dal governo Renzi.

IL SENATO E IL BUNDESRAT – Sul Sole 24 Ore di giovedì 3 aprile il professor Roberto D’Alimonte, noto politologo ed ispiratore della nuova legge elettorale, ha difeso il Senato delle Autonomie con una tesi piuttosto curiosa, ovvero che questo organismo adeguasse il nostro paese all’Europa. Posta la specificità dei diversi ordinamenti istituzionali dei paesi citati – D’Alimonte ovviamente cita solo i paesi occidentali del Vecchio Continente per corroborare la sua tesi sul Senato elettivo come eccezione – il modello di paragone del nuovo organismo pensato da Renzi diventa il Bunderat. Il problema di questa comparazione è però sostanziale, perché Italia e Germania sono due paesi con una forma di governo diversa; il nostro paese ha un ordinamento statale che si farebbe fatica a definire regionalista, se il termine di paragone è la Spagna per cui normalmente si adotta questa espressione, mentre la Germania è invece uno stato federale, per quanto il centro abbia poteri più significativi rispetto ad altre nazioni come Usa o Svizzera. Il Bunderat, nel disegno della Legge Fondamentale del 1949, serve a comporre la rappresentanza del popolo tedesco che spetta al Parlamento elettivo, il Bundestag, con il Consiglio Federale  – la traduzione italiana di questo organismo – dove sono rappresentati i sedici stati titolari di sovranità che compongono la Germania federale. La riforma costituzionale di metà degli anni 2000 ha accentuato i poteri del Bund, ma non ha intaccato questa impostazione.  D’Alimonte rimarca come rispetto al Bundesrat «nel nuovo Senato non ci saranno solo i rappresentanti delle regioni ma anche quelli dei comuni, nonché 21 senatori nominati dal capo dello Stato». Nella comparazione tra Land e Regione italiana si trova la chiave dell’errore, e l’incomprensione sull’effettiva composizione del Consiglio federale tedesco. Al Bunderat siedono i membri del governo in quanto rappresentanti unitari dello Stato, tanto che gli effettivi componenti cambiano a seconda delle leggi in discussione, e viene annullato il voto in caso di dissidio tra i partiti statali e quelli federali. Al Senato delle Autonomie verranno eletti rappresentati di due livelli istituzionali inferiori, Regione e Comune, che vengono sostanzialmente equiparati, in una profonda inversione del processo di decentralizzazione del nostro stato che si era registrato negli ultimi decenni.

IL SENATO E L’EUROPA – Il professor D’Alimonte ha ragione nel rimarcare come il bicameralismo asimmetrico, ovvero una Camera dotata di più poteri rispetto ad un’altra, non rappresenti certo un problema per la qualità della democrazia di un paese. Paragonando però il nuovo Senato delle Autonomie alle camere alte citate dal polititologo preferito da Matteo Renzi, oltre alla Germania si scoprono però alcune evidenti contraddizioni. Il paragone va comunque sempre tarato sul diverso modello istituzionale del paese di paragone, visto che talvolta cambia la forma di governo, trattandosi di repubblica parlamentare, monarchia costituzionale o repubblica presidenziale. Il Senato francese ha più di una similitudine col nostro, ma sconta ancora di più dell’Assemblea nazionale il limite al potere legislativo posto dalla Costituzione di De Gaulle al Parlamento. L’ampio potere dell’amministrazione centrale guidata dal governo limita così una comparazione; i senatori, eletti in forma indiretta da un collegio elettorale composto dagli eletti nelle istituzioni, dai deputati fino ai consiglieri comunali suddivisi per dipartimenti, godono di un potere legislativo significativo e partecipano alla riforma della Costituzione tramite l’assemblea apposita. I senatori in Francia sono però eletti in quanto tali: sono senatori che fanno talvolta gli amministratori, e non amministratori nominati per il Senato.  In questo c’è una profonda differenza con le  linee guida di Renzi, che ha posto il vincolo alla partecipazione saltuaria come base per l’assenza di retribuzione. La Camera dei Lord è un organismo così peculiare che pare difficilmente paragonabile a qualsiasi altra camera al di fuori del Commonwealth, ma il Senato delle Autonomie condivide per certi versi il peso rilevante assegnato a esponenti delle istituzioni nominati e non eletti dai cittadini. La Spagna è stata spesso citata come paese comparabile alla luce di un bicameralismo similare, ed una trasformazione in senso regionalista dello stato unitario, per quanto sia più accentuata nel caso iberico. I senatori spagnoli sono eletti in modo preponderante dagli elettori, e per una quota inferiore dalle sole Comunità autonome, enti territoriali paragonali alle nostre regioni, anche se dotati di più poteri.

IL PROBLEMA DEL SENATO –  In Belgio, altro Stato a metà tra il federalismo ed un regionalismo molto accentuato, i senatori saranno eletti dal presente anno dalle sole comunità regionali, portando così a compimento una lunga e tortuosa trasformazione istituzionale.  Nei Paesi Bassi, uno Stato unitario, come in Austria, che è invece federale, i rappresentanti della Seconda Camera sono eletti dalle assemblee legislative che potremmo definire regionali, il Bunderat austriaco e l’Eerste Kamer olandese. Come si nota, nei paesi dotati di seconda camera, il subordinamento alla prima si basa sulla rappresentanza di un solo ente territoriale: lo Stato sovrano nei paesi federali, l’equivalente delle nostre regioni negli altri. Un criterio che poi spiega, in modo piuttosto coerente, le specifiche competenze attribuite. L’unico organismo che mischia i criteri in maniera così pronunciata come il Senato delle Autonomie renziano è il Seanad Éireann, la seconda camera irlandese. Un organismo ancora più cervellotico, che mischia i nominati del primo ministro, che assicurano la maggioranza al governo, accademici e eletti da speciali comitati di secondo livello formati da parlamentari e amministratori locali. Nei paesi dell’Europa orientali si trovano diversi Senati elettivi, come in Polonia, Repubblica Ceca e Romania, caratterizzati da un ruolo subordinato rispetto alla camera legislativa. La nozione di un Senato delle Autonomie capace di adeguare il nostro paese agli standard europei appare tanto forzata quanto pretestuosa. Posta la specificità degli ordinamenti e la peculiare storia nazionale – è riscontrabile come gli stati usciti dalle dittature, fasciste o comuniste, abbiano prevalentemente optato per l’opzione bicamerale – in Europa non esiste praticamente nessuno organismo che affida ad amministratori come i sindaci oppure ad un consistente numero di nominati da una carica apicale la possibilità di modificare la legge fondamentale. Una facoltà che non appare una svolta autoritaria, ma neppure una scelta europea, qualsiasi cosa significhi questa espressione. Il Senato di Renzi appare in realtà prodotto tipico della fantasiosa creatività istituzionale dell’Italia contemporanea, che ha prodotto prima il Porcellum e poi l’Italicum, due leggi elettorali senza alcun possibile paragone, più che in Europa, al mondo.